摘 要：2021年10月22日，FATP第三十二届第五次全体会议后发布了《跨境支付反洗钱标淮执行情沉调查报告》，指出各国(地区）存在跨境支付领域反洗钱标准执行情况不一致的问题，分析私营部门在跨境支付方面的挑战和难题，并提出相应建议措施。
一、背景
跨境支付是二十国集团（G20）关注的重点领域，在安全的前提下，提高全球跨境支付服务的效率和透明度，从而促进经济增长、国际贸易、全球发展和金融包容性。2020年10月，二十国集团财政部长和央行行长批准了由19个板块组成的《加强跨境支付的路线图》。为了了解跨境支付中反洗钱标准的执行情况，FATF与巴塞尔银行监管委员会(BCBS)于2020年12月至2021年3月对银行等跨境支付服务商在跨境支付中执行反洗钱和反恐怖融资标准的情况进行了调查，并在2021年10月22日第三十二届第五次全体会议后发布了《跨境支付反洗钱标准执行情况调查报告》。报告旨在研究不同国家（地区）的反洗钱和反恐怖融资规则实施给跨境支付带来的挑战，明确实现反洗钱和反恐怖融资要求方面存在分歧的关键领域，以提出解決措施。
二、调查报告主要内容
（一）调查开展情况
跨境支付反洗钱标准执行情况调查的对象为173家私营部门机构，其中包括110家银行、16家支付服务提供商，以及一些协会、金融科技公司、电子货币发行商等。大多数被调查机构在多个国家（地区）开展经营，跨境交易价值为5000万美元（或欧元）至1000亿美元（或欧元），近71%的被调查机构在1~10个国家（地区）运营，6%的被调查机构在100多个国家（地区)运营。
（二）调查发现的主要问颞
报告指出，各国（地区)对FATF跨境支付反洗钱标准执行不致，导致跨境支付成本上升和速度下降、市场准入受限、透明度降低等门题。
1. 成本上升
调查显示，各国的反洗钱和反恐怖融资制度对客户尽职调查规定不-致是导致系统开发、监测和培训方面成本上升的主要原因。为了满足不同国家的要求，金融机构需要花费较高的技术成本以完善洗钱和恐怖融资监控方案。同时，不断变化的监管规则使金融机构不得不重新设计系统流程和开展培训，导致成本上升。
2.市场准入受限
虽然FATF确立了金融机构应遵守的共同标准，但从调查结果来看，一些国家提出了额外的要求，对现有的的监测资源造成压力，导致付款速度降低。另外，由于各国监管要求不：致，部分机构缺少进入市场的机会，造成了不均衡的竞争格局。
3.透明度降低
反洗钱和反恐怖融资规则要求在跨境支付电文中包合更多的信息，然而某些国家的清算系统并未记录完善的信息，无法查看支付的完整路径，影响了交易透明度。此外，数据保护要求使客户信息不能跨辖区共享，也可能影响支付的透明度，导致处理和筛选方面的延误。
（三）私营部门面临最大挑战的领域
1. 识别和核实客户身份及其受益所有人
据调查，由于各国家对于客户尽职调查的要求不同，以及缺乏获取准确的受益所有权信息的渠道等，识别和核实客户及其受益所有人被认为难度最大。一是过度遵守FATF建议和规则制度，缺少对实际风险的评估，会导致不必要的客户尽职调查要求。二是数字化身份认证的缺乏导致客户登记成本的上升。三是部分国家隐私法和反洗钱法等法律冲突造成信息碎片化。四是不同的客户尽职调查需求使金融机构难以建立统一的尽职调查系统。
2.筛查制裁名单
调查显示，由于各国对筛查制裁名单要求不一致等，金融机构要耗费不必要的成本，却不能显著降低逃避制裁的风险。一是不同国家的法律和制裁要求不一致，使机构遵守制裁规定的难度较大，并且可能出现过度筛选情况。二是SWIFT格式与数据并无强制性，由于数据隐私法的限制，难以核实制裁筛查结果。三是不同国家对金融机构根据所有权或控制权筛选名单的规则不同，部分国家要求金融机构不论所有权比例高低，均需识别和筛选指定名单人员，消耗了时间和资源，却对减少逃避制裁行为的意义不大。
3. 发送和接收客户或交易信息
由于缺乏标准化的数据格式和数据元素、信息无法共享、数据传输和隐私保护的沖突，以及缺乏跨国支付系统、跨国不一致的监管方式等，发送和接收客户交易信息受到限制。一是随着各国继续使用单独的清算系统，支付格式的标准化将变得越来越困难。二是FATF建议16（电汇）内容并未在各国得到统一执行，各国对相关信息的登记要求不同。三是以国内消费者为导向的支付系统缺乏与跨境系统的互操作性设计。四是隐私保护法律与客户数据传输之间存在冲突。五是不同国家监管方式不同，缺乏对金融机构应如何提供服务的明确指导。
4.建立和维护代理行关系
不同的识别客户的方法、国家对货币或价值转移服务的监管要求不一致、信息共享的质量及各国对高风险国家加强尽职调查的不同要求等方面是建立和维持代理行关系的关键考虑因素。一是不同的代理行执行要求导致合规成本上升，代理行服务减少。二是国际和地方清算系统之间缺三兼容性，信息会被截断，导致付款延迟。三是不同的国家要求造成了成本上升和时问延误。四是司法辖区和金融机构之问的不同文件(实体文件和电子文件）和认证要
求，造成支付过程的复杂和成本的增加。
5. 交易监控和可疑交易报告
受到支付数据非标准化、 监控和报告的参数差异、报告可疑交易报告的阈值差异等因素影响，金融机构普遍关注法规遵从性而非风险管理，导致产生大量可疑交易报告的误报。一是支付数据非标准化，限制了反洗钱分析能力。二是金融机构缺乏有效风险管理，存在防御性报告以避免监管制裁的情況。三是不同国家的交易监控中存在不同级别的控制國值，限制了银行使用通用指标进行监测的能力。
（四）对各国跨境支付领域反洗钱工作的建议
为应对这些挑战，报告建议：一是对FATF建议达成更广泛的全球共识，各国在国家层面实施反洗钱和反恐怖融资措施，立法时应遵循风险为本的原则。二是确立统一的跨境支付数据采集标准，探索开发全面化、数字化的客户身份识别基础架构。三是建立国家层面的受益所有权信息登记系统。四是明确并共同执行FATF建议16（电汇）要求。五是建立标准化制裁清单格式，简化制裁名 单饰选过程．六是增强公共部门与私营部门的合作，促进信息共享。
三、对我国的启示
一是建立和完善跨境支付监测体系。建议深入研究我国跨境支付资金流动的特点，在充分总结与其他国家反洗钱合作经验的基础上，完善我国跨境支付反洗钱监测体系，做到进一步加强跨境资金的监管、监督、服务工作。
二是建立跨境资金主体识别平台，整合反洗钱、账户管理、工商登记、海关、税务、公安、外汇收支等信息，提高受益所有人透明度，打通与跨境交易场景的数据关联，为打击跨境洗钱犯罪提供数据支撑。
三是加大科技手段在跨境支付反洗钱监管领域的研发应用，引入数字身份、生物识别等新兴技术开展客户尽职调查工作，快速锁定资金交易主体。
四是与各国在相互尊重基本国情和法律制度的基础上，共同构建多层面、富有建设性的跨境反洗钱合作体系。加强国际司法合作，充分利用国际金融情报交流平合，拓展反洗钱情报渠道，提升跨境反洗钱工作效率。
FATF Publishes Survey Results on Cross-border Payments and the
Implementation of Its Standards
Hua SUN & Xiaoli SHANG
Abstract: On October 22, 2022, FATF released Cross Border Payments - Survey Results
on Implementation of the FATF Standards. The survey points out the implementation
inconsistencies, analyzes the challenges and problems for the private sector in cross-border
payments, and puts forward corresponding suggestions.
