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FATF发布 《全球FATF标准执行报告》

[2022.08.26]

摘要:2022419日,金融行动特别工作组(FATF)发布《全球FATF标准执行报告》指出各国在改进技术合规性方面取得巨大进展,但许多国家在来取与其面临的风险相称的有效行动方面仍面临重大挑战,各国需在下一轮互评估中对其反洗钱和反恐怖融资体系作出根本性或重大改进。

、相关背景

截至2022419日,全球共有120个国家接受 了FATF或区域性反洗钱组织(FSRB)互评估。为了解全球应对洗钱、恐怖融资和扩散融资的工作情况,FATF梳理分析了2013年以

FATFFSRB评估各国反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资框架优缺点的互评估报告中的数据,并发布《全球FATF标准执行报告》,旨在使下一轮FATF互评估更加风险为本、及时和有效。报告指出,FATF第五轮互评估的主要变化有:一是互评估周期将大幅缩短;二是更加重视主要风险和基本国情,以确保各国关注最高风险领域;三是后续评估进程将以结果为导向,侧重于采取具体行动应对洗钱恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资

二、FATF标准的总体执行情况

总体而言,各国通过制定和执行反洗钱和反恐怖融资法律法规,在改进技术合规性方面取得重大进展,全球反洗钱合规国家和地区的占比已从2012年的36%提升至76%,为各国在打击犯罪和恐怖主义过程中追踪资金线索奠定了坚实的法律基础。然而,许多国家在采取与其面临的风险相称的有效行动方面仍然面临重大挑战,例如在调查和起诉重大跨境案件以及防止匿名空壳公司和信托被用于非法目的方面存在困难。整体来看,FATFFSRB成员执行FATF标准的有效性评级水平均落后于技术合规性水平。(一)对风险的认识方面几乎全部国家都完成了首次或若千次洗钱和恐怖融资风险评估,并采取适当的政策和应对措施以降低风险。报告显示,FATF各成员对洗钱和恐怖融资风险的认识水平高于FSRB成员。有效性水平低的主要原因是许多国家正处于制定全面的风险为本的反洗钱框架的初始阶段,还未实施协调公共和私营部门有效应对风险的政策。各国应继续尽可能广泛地与利益相关方分享最新的国家风险评估和其他风险评估信息。(二)预防和监管方面报告显示,97%的国家在私营部门反洗钱和反恐怖融资方面的有效性水平为低或中等,尤其是特定非金融行业和职业缺乏对洗钱和恐怖融资凤险的认识,也未采取有效的预防措施。私营部门应切实按照风险为本原则进行客广尽职调查、记录保存和可疑交易报告。此外,虽然各国在法律法规监管框架方面取得进展,但监管体系有效的国家占比仅为10%。各国应优先构建有效的监管框架,尤其是在特定非金融领域。(三)受益所有权和透明度的监管和执行机制方 面目前, 52%的国家设立了受益所有权透明度相关的法律和监管框架。然而,相关法律未得到有效实施,仅有9%的国家在这方面的有效性水平为高。各国应优先开展法人和法律安排信息的记录、报告与核实工作,并证明在这方面取得改进。为防止无记名股票和代持关系等高风险活动,主管部门应确保能迅速获取准确、最新的受益所有权信息。(四)洗钱和恐怖融资刑事司法

制度和国际合作方面尽管各国目前已建立了应对洗钱和恐怖融资的刑事司法框架,但大多数国家对洗钱和恐怖融资的调查和起诉较少,特别是对于复杂或涉及跨境因素的案件。在国际合作方面,各国加强了国际合作,但实际追回的犯罪收益较少。各国应通过提高专业技能、根据风险优先次序应对大规模洗钱行动和打击恐怖融资网络,以及实施相称和有劝诫性的处罚等方式,大力改进刑事司法框架的运作。根据风险优先原则应对大规模洗钱行动和打击恐怖融资网络。

三、FATF标准的具体执行情况

报告从风险评估、协调和政策制定等七个方面,总结了互评估发现的主要情况、良好做法,并提出改进建议。

(一)风险评估、协调和政策制定

1.主要发现

在第四轮互评估中,所有被评估国家都完成了一次或多次洗钱和恐怖融资风险评估。由于风险评佔的广泛采用, 75%的被评估国家拥有可靠的法律框架夹评估风险并应用风险为本方法打击洗钱或恐怖融资。然而,许多国家开展风险评估和采用风险为本方法的时间较晚且进展缓慢,往往没有时间实施政策并协调公共和私营机构有效应对风险,可能导致各国在缓释洗钱和恐怖融资风险方面存在差距。

2.良好做法

一是对洗钱和恐怖融资风险有持续的监测和更新机制,并与其他机构和私营部门分享。 二是开展全面、准确的风险评估,并充分权衡已识别的各类风险。

3.改进建议

一是以巴发布的风险评估作为全面的跨机构流程建设基础,就己识别的风险确定全面应对策略,并确保获得所有相关主管部门的支持。二是尽可能广泛地与利益相关方分享最新的

国家风险评估和行业风险评估信息;与私营部门、研究机构、非营利组织和社会团体等外部利益相关方密切合作,帮助他们加深对风险的理解。三是进一步提高金融犯罪和恐怖融资相

关数据质量,以便进行风险评估和制定国家政策,应对已识别的风险。四是尽可能地在开展新的风险评估前,参照FATF洗钱、恐怖融资和扩散融资风险评估指引,对现有国家风险评估中发现的差距进行审查。

(二)国际合作

1.主要发现

总体而言,各国开展国际合作是有效的,该领域技术合规性和有效性的评级是最高的。几乎所有FATF成 员和大多数FSRB成员在合规性评估方面都达到合规门槛,超过80%FATF成员能有效执行国际合作相关措施,但仍 有60%左右的FSRB成员需要进行重大或根本性改进,以充分执行国际合作制度。

2. 良好做法

一是有关部门通过正式渠道提供或寻求司法协助、引渡等信息。二是有关部门积极回应国际合作请求,同时努力克服立法、高举证门槛或严格的双重犯罪要求等常见障碍。

3. 改进建议

一是在可能且具有战略价值的情况下,设置海外专职联络官,以促进交流和联合调查涉及多个司法辖区的复杂案件。二是各国应更频繁地寻求和提供信息,以解决在识别和开展跨

境洗钱调查方面的全球差距。三是在可能的情况下,报告和记录国际合作的所有实例,以改进评估报告和绩效指标。

(三)监管

1. 主要发现

第四轮互评估结果表明,各国在技术合规性方面取得了一定进展68%的国家在对金融机构的监管方面合规或大致合规,对特定非金融行业和职业监管方面合规或大致合规的国家比例为42%。而从有效性方面来看,仅有10%的国家有效实施了监管措施。各国应在实践中尤其重视有效监管,特别是对特定非金融行业和职业。

2. 良好做法

一是监管部门对风险有很好的理解,并定期更新行业风险评估。二是监管部门运用多种工具来识别和理解风险,包括现场和非现场行动。三是反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资法

律法规覆盖大部分或所有的特定非金融行业和职业。四是监管部门开展国内外合作。五是监管部门在很大程度上对金融机构与特定非金融行业和职业运用风险为本的方法。六是监管部门使用一系列有效的处罚措施。七是监管部门定期对私营部门开展宣传,以帮助其理解和履行反洗钱和反恐怖融资义务。

3. 改迸建议

是将特定非金融行业和职业纳入监管框架,确保对其进行充分监督,并在义要时实施适当、相称和有劝诚性的处罚措施。二是充分识别和评佔洗钱和恐怖融资风险,并为国家

风险评估工作提供参考。三是根据洗钱和恐怖融资风险评估的需要,投入相关人力、技术或其他资源。四是根据已识别的洗钱和恐怖融资风险以及国情,根据风险为本的原则,调整监

管活动的性质和重点。这可能包括更长、更深入和更频繁的监管活动,以及针对不同行业的更详细的监管计划,具体取决于洗钱和恐怖融资风险。五是运用综合监管手段,并致力于监管能力建设和监管人员培训。

(四)预防措施

1. 主要发现

各国在建立私营部门反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资法规和监管框架方面取得重大进展。但房地产中介、律师和会计师等特定非金融行业和职业对其所面临的风险认识不足,风险难以降低。此外,绝大多数行业的报告主体未提交风险为本的可疑交易报告。

2. 良好做法

一是各国全面识别并了解每个行业的相对风险,进一步提高高风险或重要行业的风险意识,并与私营部门合作以识别新的和正在出现的风险。此外,私营部门也表现出对相关风险

充足的理解。二是经常与私营部门合作并分享信息,特别是通过公私合作伙伴关系及时交流关于风险和高风险活动或人员的信息。三是在金融领域的强监管不仅覆盖大型银行和金融机

构,且覆盖所有相关行业(如保险借贷和证券行业)。四是要求经常被忽视的特定非金融行业和职业(如房地产经纪人、律师、信托和公司服务提供商)开展尽职调查、保存记录,

并根据风险为本原则提交可疑交易报告。

3. 改进建议

一是继续敦促私营部门改善客户尽职调查等预防措施。二是重点关注房地产、律师、信托和公司服务提供商等预防措施薄弱行业。三是所有指定实体必须提高对可疑交易报告工作

的重视。

(五)透明度和受益所有权

1. 主要发现

越来越多的国家建立了受益所有权信息收集制度。但总体而言,拥有完善的法律法规的国家数量仍然有限,技术合规性和有效性仍然不高。大部分国家尚未在有效防止洗钱或恐怖融资的法人和法律安排方面取得足够进展。例如,对法人和法律安排面临的风险认识程度较低或没有对较高风险的法人和法律安排采取适当的风险缓解措施;多个独立渠道收集受益所有权相关信息存在不足;多数国家末对代持关系采取适当的限制措施。

2. 良好做法

一是限制不记名股票的发行和代持等高风险活动。二是建立公证制度。三是使用多个独立渠道收集受益所有权信息。四是查处违规行为,并依法处罚违规主体。

3. 改进建议

是改进风险评估以涵盖相关法人和法律安排,并加深对风险漏洞的了解。二是提高受益所有权信息的充分性、准确性和及时性。三是确保主管部门能便利地获取信息。四是指导、引导发行不记名股票或不记名认股权证的国家应遵循FATF建议24(法人的透明度和受益所有权)要求,确保其不被洗钱或恐怖融资滥用。五是针对违规行为建立有效、适当和有劝诚性的罚则。

(六)金融情报、洗钱调查、起诉和没收

1. 主要发现

各国均建立了侦查、起诉洗钱和没收犯罪所得的法律法规和框架,但调查人员或检察官缺乏足够的金融调查和资产追查技能知识,且大多数国家在洗钱入罪及没收犯罪所得方面未达到预期效果。

2. 良好做法

一是由独立运作的金融情报中心收集可疑交易报告,对报告进行分析并将结果向调查部门反馈。二是调查部门分析金融情报和其他信息来源,并进行独立的金融调查以识别洗钱计划(包括复杂和独立的洗钱案件),并成功起诉犯罪分子。三是资产追回部门独立或与调查部门合作开展侦查、扣押、没收犯罪所得。

3. 改进建议

一是着眼于弥补机构内部或跨机构的结构性缺陷,并努力克服阻碍有效识别、调查和起诉复杂洗钱活动和资产追回的文化障碍。二是采取措施完善刑事司法系统,包括没收犯罪所得、采取措施阻止专业洗钱者获得犯罪收益。

(七)打击恐怖融资和扩散融资

1. 主要发现

各国在执行反恐怖融资法律和行动框架方面取得一定进展,但在反扩散融资方面进展较小,大多数国家尚未制定法律框架及程序。然而,在整个全球网络中,各国需要更加注重有效利用反恐怖融资措施来调查和起诉这些犯罪,毫不延迟地执行联合国安全理事会的指定名单,并冻结或没收与恐怖融资和扩散融资相关的资产。

2. 良好做法

一是将打击恐怖融资充分纳入国家反恐战略。是深刻理解恐怖融资风险,包括风险较低或可能不在本国发生的恐怖行为。三是有能力在涉恐案件中开展独立的金融调查。四是具有可对恐怖融资进行起诉的良好司法框架。五是能识别出最有可能被恐怖组织滥用的非营利组织,并有针对性地降低其被滥用的风险,而不是对合法的非营利组织造成不必要的伤害或限制。六是利用非刑事或行政手段,毫不延迟地对指定个人和实体实施定向金融制裁。七是对与大规模杀伤性武器扩散有关的定向金融制裁有明确的实施程序。八是建立对私营部门的指导机制,帮助其了解违反或不执行定向金融制裁的风险。九是确定进行协调合作的主管部门。

3. 改进建议

是将恐怖融资纳入国家反恐战略,即使在其境内发生恐怖袭击的风险可能性并不高。二是强化平行金融调查工作,并确保建立司法框架以追恐怖融资犯罪。三是持续关注定向金融制裁(直接目标10)和FATF建议6(与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁)的相关技术合规性情况,以有效实施定向金融制裁。四是进一步提高FATF建议7(与大规模杀伤性武器扩散及扩散融资相关的定向金融制裁)的总体技术合规性水平。五是明确实施指定/列名、冻结/解冻、除名及豁免的程序。六是向有关金融机构、特定非金融行业和职业提供更多指导,以提高整体风险意识,解决反扩散融资的漏洞。七是向代理银行服务、 贸易融资和虚拟资产服务提供商等私营部门实体提供指导,避免违反或规避定向金融制裁的潜在风险

 

 The Report on the State of Effectiveness and Compliance with the FATF Standards

 Tingting JIANG, Lizi ZHENG & Haoliang CHEN

Abstract: On April 19, 2022, FATF published The Report on the State of Effectiveness and Compliance with the FATF Standards. The report finds that in terms of laws and regulations,76% of countries have now satisfactorily implemented the FATF's 40 Recommendations.

However, many countries still face substantial challenges in taking effective actioncommensurate to the risks they face and need to make fundamental or major improvementsto their ML/TF systems in the next round of mutual evaluations.