第二章 反洗钱监督管理
【内容提要】本章是关于反洗钱监督管理的规定，全章共七条。在反洗钱的具体监管职责分工上，本章首先规定中国人民银行负责组织协调国家的反洗钱工作，承担反洗钱资金监测、对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督检查、反洗钱行政调查等反洗钱行政主管部门职责。其次，明确了国务院金融监督管理机构负有参与制定反洗钱规章及对所监管的金融机构提出反洗钱内控要求等反洗钱职责，规定了为履行反洗钱资金监测职责，人民银行设立反洗钱信息中心，承担接收、分析大额和可疑交易报告等反洗钱工作。最后，本章还对中国人民银行与国务院有关部门、机构的信息交流机制，对个人跨境携带现金、无记名有价证券的监测，人民银行和国务院金融监督管理机构向侦查机关报告涉嫌洗钱犯罪的可疑交易，国务院金融监督管理机构审查新设金融机构的反洗钱内控制度等内容作出了规定。
第八条 国务院反洗钱行政主管部门组织协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测，制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章，监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动，履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责。
国务院反洗钱行政主管部门的派出机构在国务院反洗钱行政主管部门的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。
【条文释义】本条是关于国务院反洗钱行政主管部门职责的规定。
本条首先规定了人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，拥有组织协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测，制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章，监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动，以及法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责。其次分三个层面逐级规定了人民银行分支机构在反洗钱行政管理中的具体职权。
一、中国人民银行负责组织协调国家反洗钱工作
2002年5月，公安部牵头建立反洗钱工作部际联席会议，成员单位16家。2003年5月，经国务院批准，中国人民银行接替公安部成为反洗钱工作部际联席会议牵头单位，成员单位调整、充实为23家，包括：中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、公安部、安全部、监察部、司法部、财政部、建设部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、广电总局、法制办、银监会、证监会、保监会、邮政局、外汇局、解放军总参谋部。联席会议的职责是在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策、制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。2004年8月，人民银行召集联席会议第一次工作会议，会议原则通过《反洗钱工作部际联席会议制度》，经国务院同意后印发成员单位和各省、自治区、直辖市人民政府。《反洗钱工作部际联席会议制度》对我国反洗钱工作的组织体系以及各部门在反洗钱工作的职责分工进行了明确规定，其中：人民银行的职责是承办组织协调国家反洗钱的具体工作；承办反洗钱的国际合作与交流工作；指导、部署金融业反洗钱工作，会同有关部门研究制定金融业反洗钱政策措施和可疑资金交易监测报告制度，负责反洗钱的资金监测；汇总和跟踪分析各部门提供的人民币、外币等可疑资金交易信息，涉嫌犯罪的，移交司法部门处理；协助司法部门调查处理有关涉嫌洗钱犯罪案件；研究金融业反洗钱工作的重大和疑难问题，提出解决方案；协调和管理金融业反洗钱工作的对外合作与交流项目；会同有关部门指导、部署非金融高风险行业的反洗钱工作。
2004年12月，中国人民银行组织联席会议有关成员单位完成与金融行动特别工作组高级代表团的会谈工作，保证了我国于2005年1月成为该组织观察员。2005年9月，中国人民银行召集反洗钱工作部际联席会议第二次工作会议，会议原则通过《接受金融行动特别工作组评估准备工作方案》。
2004年4月，人民银行牵头建立有银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管部门反洗钱协调机制。
2005年3月，公安部和人民银行联合发布《关于可疑交易线索核查工作的合作规定》，建立公安部经侦部门与人民银行反洗钱部门的联络协调、联合督办、情报会商机制。2005年12月，公安部向人民银行派驻联络员。
截至2005年12月底，全国共有30个省（市、自治区）和计划单列市建立了各有关政府部门之间的反洗钱工作协作机制， 21个省（市、自治区）和计划单列市建立了金融监管部门反洗钱协调机制，13个省（市、自治区）和计划单列市建立了可疑交易情报会商制度。
二、中国人民银行的反洗钱资金监测职责
本条对《中国人民银行法》赋予人民银行的反洗钱资金监测职责再次作出了规定。第十条则进一步规定中国人民银行设立反洗钱信息中心，履行反洗钱资金监测职责。鉴于反洗钱资金监测是一项专业性很强的技术工作，与反洗钱行政管理工作存在着性质上的差异，因此，经中央机构编制委员会办公室批准，中国人民银行于2004年4月设立了中国反洗钱监测分析中心，作为其事业单位专门行使反洗钱的资金监测分析职能，为中国人民银行行使反洗钱资金监测职责提供技术支持。
在反洗钱监测分析中心成立之前，人民银行和外汇局即已开始接收人民币及外汇大额和可疑交易报告，在银行业领域开展反洗钱资金监测职责。2006年4月起，国家外汇管理局不再承担外汇反洗钱资金监测职责，中国人民银行全面实现了反洗钱本外币的统一资金监测。
三、中国人民银行制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章
2002年，为推动我国金融领域反洗钱工作的开展，在没有一部专门反洗钱法律的情况下，人民银行起草了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等三个金融机构反洗钱部门规章，并于2003年1月颁布。三个规章的颁布和执行，对于规范金融机构履行反洗钱义务，防止金融机构被犯罪分子利用从事洗钱活动，保障国家经济金融安全，起到了十分积极的作用。根据《反洗钱法》第二十一条，中国人民银行着手修改上述三个反洗钱规章，单独制定新的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》，会同银监会、证监会和保监会制定《金融机构客户身份识别和交易记录保存管理办法》。
另外，为加强对金融机构反洗钱工作的指导和监督，进一步规范反洗钱资金监测，提高反洗钱信息分析水平和利用效率。同时也是弥补“一个规定，两个办法”的不足，解决反洗钱规章无法解决的问题，人民银行制定了大量的反洗钱规范性文件。2003年以来，人民银行陆续发布了《反洗钱工作指导意见》、《关于违反反洗钱规定行为的处罚意见》、《关于金融机构严格执行反洗钱规定防范洗钱风险的通知》、《关于防范利用假美元洗钱的通知》、《大额和可疑支付交易报告接收及调查操作程序》、《关于继续加强和完善中国反洗钱监测分析系统本外币数据联网报送工作有关问题的通知》、《关于扩大大额资金交易监测范围和加快信息员队伍建设的通知》、《关于推进城市商业银行等机构与中国反洗钱监测分析系统联网报送数据工作的通知》等一系列规范性文件，有效促进了金融机构反洗钱工作的开展。
四、中国人民银行对金融机构的反洗钱监督、检查
对金融机构反洗钱工作的行政管理，如上所述，《中国人民银行法》以及国务院已经明确由中国人民银行承担。《反洗钱法》第八条则进一步明确了中国人民银行，作为国务院反洗钱行政主管部门，负责“监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况”。
在《反洗钱法》颁布之前，中国人民银行开展银行业反洗钱工作的主要依据是2003年3月生效的“反洗钱三个规章”、2003年9月国务院批准的中国人民银行“三定方案”和2004年2月生效的《中国人民银行法》修正案。根据“反洗钱三个规章”，中国人民银行是金融机构反洗钱工作的监督管理机构，国家外汇管理局负责对大额、可疑外汇资金交易报告工作进行监督管理。但中国人民银行的反洗钱监管范围只限于银行业金融机构，国家外汇管理局则有权对所有从事外汇业务的金融机构进行反洗钱监管。《中国人民银行法》将中国人民银行的反洗钱工作职责由银行业扩大到了整个金融业。
2004年，人民银行在全国范围开展商业银行反洗钱第一次专项检查，共成立检查组752个，动用检查人员3906人次，对182家商业银行主报告行进行检查，检查面达到41%；共查出漏报大额和可疑交易4.85万笔，违规开立账户7970个，账户资料和交易记录保存不完整2.65万件，共对72家主报告行作出警告或罚款的行政处罚，罚款金额170余万元人民币。
2005年，中国人民银行在总结2004年第一次反洗钱专项检查经验教训的基础上，加强了对分支机构开展反洗钱检查的统一部署、要求和指导。各分支机构根据对辖区内商业银行的检查覆盖面不低于30%的总体要求，自主制定检查方案，自主安排检查人员，自主确定检查时间，自主开发应用程序软件，自主探索检查方法和检查手段，顺利完成了全年检查计划，提高了反洗钱检查的实际效果。2005年，中国人民银行共查出漏报可疑交易137.91万笔，占被查交易的1.08%；在客户尽职调查方面，共检查账户392.87万个，其中存在问题的账户8.68万个，占被查账户的2.21%；在保存账户资料方面，报告期内共检查账户1 151.89万个，其中不合格的为6.67万个，占被查账户的0.58%；检查交易记录10 922.62万笔，其中保存交易资料不合格1.87万笔，占被查记录的0.02%；共对600家银行业金融机构发生的账户资料保存不完整、漏报交易、内控制度不健全、违反尽职调查等违规现象进行了行政处罚。
五、中国人民银行反洗钱行政调查权
依照我国《刑事诉讼法》规定，公安、检察、安全等侦查机关只有在立案之后，方可进行收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重证据材料的侦查活动。但在现代金融高度发达的背景下，洗钱活动往往可以在极短的时间内完成。传统刑事侦查立案程序的规定，无法满足及时发现、调查洗钱洗钱活动、冻结洗钱资金的要求。同时，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政执法机关向刑事侦查机关移送案件必须提供充分的证据支持，仅有可疑交易报告和抽象的分析结论不符合移送要求。因此，有必要通过立法在刑事侦查程序前设置反洗钱行政调查程序。多数国外反洗钱立法都规定了反洗钱主管部门或检察机关一定的调查权。借鉴其他国家反洗钱立法经验，结合我国实际情况，为有效打击洗钱活动，《反洗钱法》第八条授予了中国人民银行对金融机构反洗钱调查权,第四章对反洗钱行政调查作出了具体规定。
六、其他法律及国务院规定的其他反洗钱职责
这是一项兜底规定,一方面与其他法律作了衔接,另一方面也为国务院根据《反洗钱法》和有关法律具体规定中国人民银行的反洗钱职责留下了空间。例如,根据国务院的授权,代表政府进行反洗钱有关国际合作。
2002年，经国务院同意，有关部门启动加入金融行动特别工作组（FATF）的有关工作，但因地区性反洗钱组织成员资格问题进展缓慢。2004年2月，中国人民银行代表中国政府向FATF正式递交加入申请。2004年10月，中国人民银行代表中国政府向FATF承诺执行FATF反洗钱建议和反恐融资特别建议。2005年1月，FATF通过电子投票表决方式，33个成员一致同意接纳中国为FATF观察员。
2004年10月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立欧亚反洗钱与反恐融资工作组（EAG）。同时，中国与美国、俄罗斯、香港、澳门等国家和地区的反洗钱双边合作机制建设稳步推进，并与国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）等国际组织、英国、加拿大、以色列、乌克兰、越南等国家积极开展反洗钱合作与交流、技术援助活动。此外，根据联合国决议，为预防和打击恐怖主义融资，人民银行及时转发依据联合国安理会第1267、1390、1526、1533号等决议制定的涉嫌恐怖融资名单和金融制裁名单，要求各分支机构在日常工作中对有关个人和实体的资金活动给予密切关注。
又如,近年来，人民银行组织开展了一系列反洗钱培训，培训对象不仅包括人民银行工作人员，还广泛涉及公安、法院、检察院、外交、海关、税务、金融监管机构等反洗钱相关部门和金融机构等被监管机构的工作人员。人民银行还积极支持公安、监察、安全机关及商业银行等有关单位开展反洗钱培训，组织有关单位工作人员赴境外参加反洗钱培训。2004年累计举办反洗钱培训约160次，2005年累计举办反洗钱培训约2000次，参与人员上万人次。2005年3月，人民银行接受欧亚会议反洗钱项目援助，建立了反洗钱电算化培训中心，全年培训人民银行反洗钱工作人员40批320余人。
七、关于人民银行分支机构履行反洗钱职责的问题
中国人民银行分支机构是中央银行组织体系的重要组成部分，是中国人民银行履行反洗钱职责的组织基础。《中国人民银行法》第13条第一款规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。”第二款规定：“中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。”
目前，根据履行职责的需要，除上海总部外，中国人民银行在全国8个省会城市设立了跨行政区域的分行，在北京和重庆2个直辖市设立了营业管理部，在20个省会(首府)城市和5个副省级城市设立了中心支行。另外，中国人民银行还设立了307家地市级城市中心支行和1771家县支行，按照《人民银行法》第32条的规定，就九个方面的事项（包括执行反洗钱规定的行为）履行监督、检查职责。从人民银行省以下分支机构履行反洗钱职责的实践中，可以得出以下几个方面的经验：
（一）人民银行省以下分支机构是人民银行履行反洗钱行政管理职能的主要执行者
无论在组织机构数目上，还是在工作人员数量上，人民银行省以下各级分支机构都是人民银行的重要组成部分。各级分支机构工作人员长期从事一线工作，对金融业务和辖内金融机构比较熟悉，因而有利于及时察觉反洗钱违规的线索，迅速开展反洗钱执法工作。近年来反洗钱的工作实践证明，省以下分支机构的反洗钱工作人员是人民银行反洗钱行政管理工作的主力军。
2005年，在总行的直接部署下，人民银行634个分支机构对辖内3351个银行类金融机构反洗钱工作进行了现场检查。检查结束后，人民银行232个分支机构对600个被检查机构违反反洗钱规定的行为给予了行政处罚。其中受到警告处罚的86个，受到罚款处罚的机构420个，受到并处警告和罚款的机构94个。在实施行政处罚的232个人民银行分支机构中，206家为地市中心支行和县支行，占实施行政处罚机构的88.79%；由人民银行省以下分支机构处罚的金融机构共计457家，占全部被处罚机构的76.17%。
（二）人民银行分支机构行使反洗钱处罚权，受到有效的法律约束
根据《中国人民银行法》和《行政处罚法》，中国人民银行制定了《中国人民银行行政处罚程序规定》（以下简称《规定》），以规范各级分支机构实施行政处罚行为的执法程序，维护金融机构、其他单位和个人的合法权益。《规定》对金融违法案件的立案、调查、取证、审核、听证和处罚决定的各个环节都做了严格的程序规定。例如，《规定》要求各级分支机构建立由行长或副行长、主要执法职能部门和法律事务工作部门负责人组成的行政处罚委员会，负责作出重大的行政处罚决定。同时，对分支行的反洗钱行政处罚权，人民银行作出了明确的有限授权，例如县支行只能作出不超过10万元的处罚决定。
从实践工作来看，上述规定，一方面确保了中国人民银行能对违反反洗钱规定的金融机构及其工作人员给予合理处罚，另一方面也保护了他们的合法权利不受不当行政处罚的侵害。对2005年人民银行分支机构作出的反洗钱处罚决定，被处罚金融机构未提出一起行政复议或诉讼，这既说明了上述法律制度的约束是比较有效的，也说明了人民银行各级分支机构反洗钱工作人员具备较强的业务能力和依法行政意识。
（三）由于洗钱活动主要发生在基层金融机构，并且资金转移迅速，如果省以下分支机构没有检查监督、调查和处罚等行政执法权，事事需要向上级行请示，就会贻误打击洗钱活动的最佳时机。
（四）在各个层面，反洗钱工作都涉及多个部门之间的协调合作，省以下分支机构承担大量本地跨部门的反洗钱协调工作，这就需要人民银行省以下分支机构主动协调，因地制宜的开展反洗钱工作。
尽管从方方面面来看，人民银行省以下分支机构都应当承担一定的反洗钱职责，但为了避免给金融机构增加不合理的负担，也需要合理限制人民银行省以下分支机构的反洗钱权限。首先，考虑到反洗钱调查权不同于监督、检查权，具有准司法性质，处罚权直接涉及金融机构及其工作人员的利益，应从严授权，因此本条第三款规定，人民银行省级以上的派出机构，可以按照人民银行的授权，履行本法第二十三条、第二十五条规定的行政调查职责。本条第四款规定，人民银行设区的市一级以上的派出机构（即地市中心支行以上级别的机构），可以按照人民银行的授权，履行本法第三十一条、第三十二条规定的反洗钱行政处罚职责。其次，由于检查、监督属于日常的反洗钱工作内容，需要与《中国人民银行法》关于监督、检查规定的协调，因此，本条第二款规定，人民银行的派出机构，在人民银行的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。
(文章来源：青岛反洗钱研究工作室)
