文章来源：《中国反洗钱实务》总第326辑（原文作者-徐启鹏 严胜男）

摘要:2024年6月23日至28日，FATF召开第三十三届第六次全会及工作组会议。本次会议通过了FATF 2024-2026年主席(墨西哥)任内优先事项;讨论了建议16的修订方案;审议通过了印度和科威特的第四轮互评估报告;通过了资产追缴有关的评估方法修订方案;更新了对朝鲜和缅向的公开声明，更新了“灰名单”。会议还通过了伊斯兰国、基地组织及其附属机构恐怖融资更新报告，讨论了支持区域性反洗钱组织下轮评估等相关议题。墨西哥财政部高级顾问Elisade Anda Madrazo于2024年7月1日起正式担任FATF主席，任期两年。

2024年6月23日至28日，FATF在新加坡举行第三十三届第六次全会，这是新加坡担任FATF主席国任期内的最后一次全会，来自全球200多个国家和地区的代表及国际货币基金组织、联合国、世界银行、国际刑警组织和埃格蒙特集团等观察员组织的代表参加。本次会议的主要成果如下。

一、2024－2026年FATF主席优先事项

2024年2月，FATF全会决定由墨西哥财政部高级顾问Elisa De Anda女士接任FATF 2024-2026年主席。本次会议审议通过了新任主席提出的任内优先事项，包括以下方面。

（一）提升金融普惠

根据适当性原则，按照风险为本原则落实FATF标准，进一步增强金融普惠。具体工作包括修订建议1(评估风险与运用风险为本的方法)，更新金融普惠指引，与私营部门加强沟通，促进监管部门由规则为本向风险为本转变等。

（二）启动FATF第五轮反洗钱评估

确保评估更有针对性和时效性、更加风险为本。具体工作包括支持评估培训，确保评估的一致性，提高评估报告中整改建议的质量等。

（三）加强FATF全球网络的凝聚力

根据包容与合作原则，重点包括邀请非FATF成员参与FATF全会，关注低水平国家实施FATF标准面临的挑战，增强与FATF观察员和区域性反洗钱组织的合作等。

（四）有效实施FATF标准

重点关注资产追缴、受益所有人、虚拟资产等FATF标准的执行，通过制定资产追缴指引、组织经验分享、支持培训活动等措施增强上述标准的有效落实。

（五）重点关注恐怖融资和扩散融资风险

增强对恐怖融资风险的理解，支持充分落实建议8的要求，研究扩散融资风险趋势和规避制裁的手段等。

二、国际标准

（一）修订建议16（支付透明度）

2月26日至5月3日，FATF就建议16修订稿公开征求意见，并于4月3日和5月28-29日分别举行两场会议，征求私营部门意见。根据公开征求意见结果，FATF总结了13个具体问题。本次会议就其中部分内容进行了讨论。

一是卡豁免和卡取现。会议讨论了方案1（不涵盖卡取现）和方案2（涵盖卡取现）。半数成员支持方案1，强调方案2意味着全球卡组织、金融机构和ATM的信息技术系统需要作出较大更新，不仅成本提高，也给消费者增加不便，应采取其他方式而非修订建议16来解决卡取现相关风险。近半数成员则支持方案2，认为卡取现相关的风险显著。经充分讨论，会议决定由支持方案2的代表团提供更加充分的案例研究和类型分析以支持其观点，后续将继续完善2个方案，供进一步讨论。

二是信息内容和质量。工作组会议讨论决定在现有建议16的信息要求基础上进一步完善信息内容和质量，后续将进一步讨论收款人地址信息、出生日期、居民身份号码等信息是否应作为必填项。

三是支付链条起点。工作组会议讨论决定以支付指令作为起点（方案1），同时保留建议16释义第7段的脚注2。根据私营部门反馈意见，下一步将继续分析方案1如何适用于不同类型的支付机构和业务模式。

四是境内支付要求和建议16的结构。私营部门认为建议16结构复杂，对准确理解相关义务造成障碍。对此，工作组会议决定保留目前建议16关于境内转账义务的规定，并进一步厘清相关要求，同时优化建议16的结构。

为慎重推进建议16修订，本次会议决定修订项目时间表，拟于2025年2月进行修订草案第二轮公开征求意见，并于2025年6月通过修订草案，2026年6月通过支付透明度指引文件。

（二）修订建议1（评估风险与运用风险为本的方法）

本次会议讨论了建议1修订草案，主要涉及简化客户尽职调查要求和“适当”的风险为本措施。会议决定进一步完善建议1修订草案，并在2024年10月全会后公开征求意见。会议还讨论了金融普惠指引制定情况。

三、FATF第四轮反洗钱评估

（一）审议通过印度第四轮互评估报告

本次会议审议通过了印度第四轮互评估报告。工作组会议充分讨论了6个核心问题，分别涉及特定非金融机构反洗钱监管和预防措施、受益所有人信息管理、金融情报的分析和使用、洗钱调查与起诉、恐怖融资调查与起诉以及非营利组织监管。根据工作组会议讨论情况，全会重点讨论了调查起诉恐怖融资犯罪和非营利组织监管2个核心问题。

一是恐怖融资犯罪判决延迟对有效性的影响。评估组认为，在评估周期内（2018-2023年），印度起诉的恐怖融资案件办结率低于10%，约1432名嫌疑人所涉案件长期未办结，受此直接影响，印度直接目标9的有效性水平为“中等”，印度认为，恐怖融资案件判决延迟受到疫情、司法程序正当性等多种因素影响，但其恐怖融资调查、起诉和判决体系整体上运行有效，恐怖融资案件判决率达到91%，不存在机制性缺陷。因此，印度要求将直接目标9的有效性水平上调为“较高”。由于成员对此分歧较大，未能就评级上调达成共识，最终报告维持原评级“中等”，。

二是非营利组织监管是否风险为本。由于加拿大等部分西方国家代表认为印度政府对非营利组织采取的监管措施过于严苛，影响了非营利组织的正常运作，要求在评估报告中加入“对非营利组织的监管应落实风险为本原则”的后续整改要求。印度认为，各国可出于税收管理等多种原因对非营利组织进行监管，印度的相关法案并未影响对非营利组织的反恐怖融资监管，不同意修改后续整改建议。经讨论，最终会议决定采取折中方案，在充分尊重各方意见基础上对后续整改建议进行了修订。

根据讨论结果，印度在40项技术合规性指标中达标37项，11项有效性指标达标6项，进入常规后续程序报告将在完成质量和一致性审查后发布。

（二）审议通过科威特第四轮互评估报告

本次会议审议通过了科成特第四轮反洗钱评估报告，工作组会议充分讨论了6个核心间题，分别涉及国家洗钱和恐怖融资风险评估、受益所有人信息的完整性和准确性、洗钱调查和起诉、恐怖融资调查和起诉、恐怖融资相关的定向金融管制以及扩散融资相关的定向金融管制，根据工作组会议讨论情况，全会重点讨论了恐怖融资调查和起诉这一核心问题。

评估组认为，科成特与伊控克接壤，且有7名公民被联合国有关决议列名，恐怖融资风险高，科威特在评估周期内仅有6起恐饰融资判决案例，案例数量与风险水平不匹配，因此直接目标9的有效性评级为“低”。科威特认为，其6起案件均涉及跨境资金转移，符合国内恐怖融资风险状况，且其中有涉案资产高达4500万美元的重大案件，能够证明其有效性，因此要求评级由“低”上调为“中等”，经讨论，成员未对评级上调达成一致，最终报告维持原评级。

根据讨论结果，科威特40项技术合规性指标中达标29项;11项有效性指标均不达标，进入强化后续程序。同时科威特进入国际合作审查程序观察期，如经一年整改不合格，将被列入“灰名单”。

（三）通过资产迫缴评估方法修订方案

本次会议讨论通过了资产追缴评估方法修订方案。2023年10月，FATF完成对资产追缴有关标准的修订，并于2024年2月启动有关评估方法的修订工作，涉及直接目标2和直接目标8，以及建议4、建议30、建议31、建议38和建议40。经多轮碰商，本次全会通过了修订后的资产追缴评估方法修订方案，将更新到FATF第五轮评估方法文件中。

（四）通过与腐败相关的特定非金融行业平行审查报告

会议通过了与腐败相关的特定非金融行业平行审查报告。该项目于2022年6月启动，主要审查律师公证等法律服务业、会计师、信托和公司服务提供商、房地产代理商4个非金融行业，审查内容为建议22(客户尽职调查、交易记录保存、政治公众人物）、建议23（可疑交易报告、内控措施、泄密与保密）和建议28（监管部门、监测与合规体系、主管部门权力、风险为本的监管）的部分子项。报告指出，35个参与审查的FATF成员的平均得分为74分，半数以上的FATF成员得分超过80分，中国、美国、澳大利亚三国得分为零，说明我国在这四个特定非金融行业尚未落实任何预防措施和监管措施。报告敦促工作进度滞后的FATF成员立即采取行动，制定和实施反洗钱法规，加强对律师、会计师、房地产中介、信托和公司服务提供商等“守门人”行业的反洗钱监管。报告将于会后公开发布。

四、国际合作审查（“黑名单”“灰名单”）

（一）应加强监控的国家或地区（“灰名单”）

FATF本次全会将摩纳哥和委内瑞拉列入“应加强监控的国家或地区”名单（即“灰名单”），将土耳其和牙买加移出“灰名单”，当FATF将某国家或地区列入“灰名单”时，意味着该国或地区需在商定时间内完成行动计划，迅速解决其反洗钱和反恐怖融资体系中的战略性缺陷，只有当完成全部行动计划，并经FATF派出的访问团现场确认后，方可退出“灰名单”目前，“灰名单”中包含21个国家或地区（见表1）。

表1FATF“灰名单”(2024年6月)

（二）呼吁对其采取行动的国家或地区（“黑名单”）

FATF将在打击洗钱、恐怖融资和扩散融资方面存在重大战略性缺陷的国家或地区列入“黑名单”，并呼吁对这些国家或地区采取行动，以保护国际金融体系。本次会议保持“黑名单”不变，但更新了对朝鲜和缅甸的公开声明。针对朝鲜，声明指出朝鲜长期未能解决反洗钱体系存在的缺陷，要求各国按照建议1的要求，评估和考虑朝鲜相关的扩散融资风险。针对缅甸，声明指出，如缅甸在2024年10月未能取得显著的整改进展，将考虑对其采取额外的反制指施。目前，“黑名单”包括3个国家（见表2）。

表2 FATF“黑名单”（2024年6月）

（三）优先审查标准

本次会议通过了FATF第五轮评估国际合作审查程序优先审查标准，对于符合国际合作审查程序标准的国家，如属于FATF成员，或进入世界银行高收入国家名单，或广义货币超过100亿美元，则达到优先审查标准（此前广义货币超过50亿美元即达到优先审查标准）。对于已经进入国际合作审查的国家，如属于联合国公布的最不发达国家，则观察期由原来的一年延长为两年。修订旨在减少下轮评估中进入“灰名单”的国家数量，重点关注对全球经济影响更大的国家，更有效地利用资源。

五、类型研究

（一）通过《伊斯兰国、基地组织及其附属机构恐怖融资更新报告》

这是一个定期更新项目，通过问卷调查等形式每年三次向各代表团征集相关材料，秘书处汇总后提请全会审议。本报告是自2015年以来的第24次更新，共有26个代表团反馈材料。报告分析了伊斯兰国、基地组织及其附属机构筹集、转移资金的最新趋势和方法，指出虽然伊斯兰国和基地组织的收入在下降，但其附属机构仍继续支持恐怖活动，并越来越多地利用新技术，包括社交媒体和加密通信软件筹集资金。因FATF将在本次全会后开展“恐怖融资新兴风险全面更新”项目，为避免重复工作，该项目将暂停。

（二）讨论与网络游戏和赌博平台相关的新兴洗钱和恐怖融资风险

FATF持续关注新兴风险，每次会议选定一个主题讨论相关的新兴洗钱和恐怖融资风险。本次会议的讨论主题为网络游戏和赌博平台相关的洗钱和恐怖融资风险及其影响，中国、瑞士、西班牙和意大利分享了案例研究和分析结论。经讨论，共同趋势包括:一是合法与非法的网络游戏和赌博平台规模日益壮大；二是与有组织犯罪团伙和洗钱团伙有普遍联系；三是海外非法平台带来挑战。网络游戏和赌博平台由于其数字化运营的性质，风险更高。相关讨论成果将形成文件，并在2024年10月全会讨论通过。

此外，FATF还讨论了《国家洗钱风险评估指引》更新，通过了《社交媒体和流媒体平台对洗钱和恐怖融资的影响》，总结了提高调查和起诉有效性的行动计划项目进展，听取了新加坡30亿新加坡元洗钱案件资产追缴的成功经验，计划在2024年10月会议上重点讨论电子商务的洗钱和恐怖融资风险，决定2025年继续举行联合专家组会议，交流信息和实践经验。

六、FATF成员支持区域性反洗钱组织下一轮评估

为履行FATF成员支持全球网络的承诺和战略优先事项，本次会议讨论了FATF成员支持区域性反洗钱组织下一轮评估的具体方案。会议指出，FATF成员需要填补区域性组织8%的评估员缺口，并一致同意对未加入区域性反洗钱组织的FATF成员设置期望贡献值目标。根据讨论结果，会议就以下原则达成共识：一是FATF成员的人力贡献应满足区域性组织最迫切的需求，包括评估员、审查员和后续评审专家；二是成员贡献应尽可能以提供专家的形式完成，但也允许以其他形式提供支持；三是FATF将持续监测成员通过其他方式，如参加区域性组织会议、反馈评估报告意见等作出的贡献；四是如无法完成目标，不会设置处罚；五是虽然未对联合成员设置目标贡献，但对其预期是应至少提供与本轮齐平的贡献，并持续监测；六是目前预估为保守估计，对于向联合成员提供评估员导致的重复贡献问题，将在2026年6月审议。

七、更新指导委员会成员

FATF内部治理文件规定，指导委员会是主席的咨询机构，帮助主席研究FATF重大决策。指导委员会席位为9~12人，包括主席、副主席、执行秘书长和上任主席等固定成员以及由主席任命的非固定成员。新任主席上任前，将决定是否更新指导委员会非固定成员。

墨西哥主席指定的指导委员会成员如下。

固定成员(4名）：FATF主席（墨西哥）、FATF副主席（加拿大）、上任主席（新加坡）以及FATF秘书处秘书长。非固定成员（8名）：中国、巴西、法国、德国、印度、日本、英国、美国8名成员的代表团团长。