党的十八大以来，中国人民银行会同反洗钱工作部际联席会议成员单位，始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，始终坚持金融工作的政治性和人民性，面对复杂严峻的外部形势，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，立足国情，以坚定的改革决心推动反洗钱制度体系不断完善，大力提高反洗钱工作质量。

一、建立健全中国特色反洗钱体系的实践和主要经验

(一)健全反洗钱法律制度体系

中国人民银行会同有关单位，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”“从完善法律人手，补齐监管漏洞和短板”，聚焦重点领域、新兴领域、涉外领域，积极推进反洗钱法律制度体系建设。

一是推进《反洗钱法》的修订。深入贯彻习近平法治思想，立足新时期反洗钱工作需要，对标国际标准，聚焦全局性、根本性问题，经征求多方意见，形成较为完善的《中华人民共和国反洗钱法(修订草案)》。目前修订工作正按立法程序稳步推进。

二是完善反洗钱刑事法律制度。2020年12月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，进一步完善洗钱罪相关规定，为有效惩治“自洗钱”等洗钱犯罪提供法律保障。2021年4月，最高人民法院发布关于修改《关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》的决定，进一步完善惩治掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪相关规定。

三是巩固洗钱预防制度体系。强化“风险为本”监管措施，指导义务机构主动建立洗钱风险管理体系，加强客户尽职调查及可疑交易报告后续控制措施，自主确定异常交易监测标准，提高洗钱预防措施的主动性、预见性和有效性。加快制定受益所有人信息登记配套制度，联合市场监管总局研究起草《市场主体益所有人信息管理办法》。

(二)完善反洗钱工作协调机制

反洗钱工作是一项系统工程，需要各部门、各单位和全社会的共同参与。中国人民银行会同有关单位，始终坚持系统观念和大局意识，强化协调机制建设，形成反洗钱工作合力。

一是持续做好顶层设计。2017年8月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(简称“三反意见")，“中国版”国家反洗钱战略正式发布，对反洗钱监管体制机制做出制度设计和整体规划。2017年10月，中国人民银行会同有关单位完成第一次国家层面的洗钱风险评估。2021年以来，组织开展新一轮国家洗钱风险评估和国家反洗钱战略制定，全面评估国家、地区、行业等层面的洗钱威胁和风险状况，有针对性地谋划今后一段时期的反洗钱发展战略。

二是进一步压实主体责任。2019年11月，反洗钱工作被纳入国务院金融稳定发展委员会议事日程，反洗钱工作成为深化金融改革、化解金融风险、扩大金融开放项下的重要内容。在金融委统筹指导下，反洗钱工作部际联席会议成员单位各负其责，不断加强信息沟通和工作联系，有序开展反洗钱法修订、国际评估及后续整改、国家洗钱风险评估、加强洗钱犯罪打击力度等重点任务。加强反洗钱监管协作，中国人民银行、金融监管部门、外汇局等部门多次开展联合监管活动。中国人民银行与行业主管部门共同完成房地产、贵金属和宝石、会计师、律师、公证及企业登记代理等六大类特定非金融行业的洗钱风险评估。

(三)确立风险为本的反洗钱监管框架

风险为本是现代金融监管的核心原则，是对规则为本监管的反思和升级。基于我国金融监管体制的现实情况，围绕金融监管的中心任务，中国人民银行逐步确立以风险评估为基础、执法检查和日常监管相结合的风险为本的反洗钱监管框架。

一是探索完善洗钱风险评估制度和标准。发布实施《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险评估管理办法（试行）》《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》以及配套的指标体系，不断完善中国人民银行对金融机构洗钱风险的评估机制，确保反洗钱监管有的放矢、对症下药；督促金融机构做好本机构洗钱风险评估，构建洗钱风险管理体系，夯实洗钱风险防控“第一道防线” 。

二是提高反洗钱监管规范化水平。深入践行法人监管理念，引导义务机构强化总部对反洗钱工作的统筹管理，根据风险状况合理配置反洗钱资源。完善事前、事中、事后监管，聚焦高风险机构、高风险业务，改进反洗钱执法检查，广泛运用监管科技手段，努力实现“穿透式”监管。编制金融机构执法检查手册和取证参考，完善银行业、证券业和保险业检查标准方案，确保执法检查统一规范，提高执法检查尺度的一致性。全面实施针对不同行业、不同情形的反洗钱处罚裁量基准，并在监管实践中不断完善。

三是加强反洗钱执法检查和处罚。按照“严监管”要求，加强对反洗钱严重违规行为的检查和处罚，提高反洗钱监管的劝诚性。基于对义务机构不同洗钱风险的研判，制定《反洗钱执法检查三年规划（2020 -2022）》，中国人民银行安排在三年时间内完成对184主要法人金融义务机构的执法检查全覆盖。预计到2022年年底，各级人民银行将在本轮监管周期内完成近1500家法人义务机构的反洗钱检查，对存在严重违规行为的I000余家法人义务机构依法实施处罚。同时，强调执法检后续整改要求，持续开展“回头看”监管走访，督促被检查机构切实完成违法违规问题的整改。

(四)有效打击洗钱及相关上游犯罪

中国人民银行有效履行反洗钱资金监测和调查职能，强化打击洗钱及上游犯罪工作机制，充分发挥反洗钱在完善国家治理、维护金融安全、保护群众切身利益等方面的重要作用。

一是部门间合作不断强化。中国人民银行会同相关部门，深入开展扫黑除恶、反恐、反腐败、禁毒、反逃税、打击地下钱庄等行动。2022年1月，联合公安部、国家监委等11部委印发《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划 (2022-2024 年)，在全国范围内开展打击治理洗钱违法犯罪三年行动。

二是反洗钱调查协查持续发力。近五年来，中国人民银行共向侦查、监察机关移送线索2.4万起，涉及电信诈骗、网络赌博、非法集资、地下钱庄、贪污腐败、毒品犯罪、金融诈骗、沙黑沙恶等犯罪类型，配合侦查、监察机关对1.5万件案件开展反洗钱协查，协助破获涉嫌洗钱及相关犯罪案件3000余件。

三是推动洗钱罪宣判成效显著。会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部，指导人民银行分支机构和基层公检法部门切实推动洗钱入罪工作。全国破获涉嫌洗钱案件数量持续增长，人民法院以《刑法》第191条“洗钱罪”宣判案件数量连续大幅增长，2021 年全国共宣判499起，其中“自洗钱”案件70余起。

四是加强洗钱类型研究和风险提示。加强对洗钱新手法、新类型的研究，及时发布风险提示，做到对风险的“早识别、早预警、旱发现、早处置”。向银行、证券、保险、非银行支付等机构印发涉毒、涉腐、沙赌、涉诈、非法集资、传销、地下钱庄等可疑交易识别点，开展年度洗钱类型分析，指导义务机构加强可疑交易监测分析，提升防范打击洗钱犯罪的有效性。

(五)深化反洗钱国际合作

深入推进反洗钱国际合作，积极参与全球反洗钱治理体系的改革和建设，展现负责任大国担当，在国际反洗钱领域的参与度和影响力显著提升。

一是妥善应对反洗钱国际评估，讲好“中国故事”。 组织国内相关单位，实现反洗钱国际评估的预定目标，并积极推进整改工作，取得实质性进展。截至2022 年10月，中国在金融行动特别工作组(FATF) “40项建议”方面达标31项。

二是积极多与国际反洗钱治理，提出“中国方案”。2018年以来，中国先后担任欧亚反洗钱和反恐怖融资组织(EAG) 和金融行动特别工作组 (FATF)主席国，稳步推进全球反洗钱战略改革，深入参与防扩款融资、虚报资产、受益所有人等国际规则的制定，推动国际反洗钱体系向平等、包容、合作、共赢的方向发展。

三是开展多形式、多层次反洗钱国际交流，分享“中国智慧”。与多个国家和地区开展反洗钱信息交流和监管合作。与60多个国家和地区签署金融情报交流合作备忘录。派员参与国际组织对俄罗斯、韩国、丹麦、巴基斯坦等国家的反洗钱国际评估。

回顾建立健全中国特色反洗钱体系的历程，我们的主要经验是:

一是党对反洗钱工作的坚强领导是做好反洗钱工作的根本。党的领导，确保了反洗钱工作坚持正确的政治方向，确保了反洗钱工作坚持以人民为中心，确保了反洗钱工作坚持国家总体安全观和社会主义法治精神，确保了反洗钱工作攻坚克难、敢于斗争、善于斗争的勇气和智慧，确保了反洗钱工作必要的组织保证和人力支持。

二是将反洗钱工作放到推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中去思考、定位和谋划。反洗钱服务于建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系，服务于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定，服务于参与全球治理、扩大金融业双向开放，同时也促进反洗钱自身的跨越式发展，为“十四五”和中国式现代化新征程奠定坚实基础。

三是加强统筹推进和协调配合，充分调动各单位、各部门和全社会的积极性。与其他国家相比，反洗钱工作部际联席会议制度，“集中力量办大事”是我们在体制机制方面的最大优势。有关单位和部门设置了专门的机构、配备了专门的人才、开展了专门的工作。经过多年的努力和积累，义务机构反洗钱履职能力、社会公众洗钱风险意识、反洗钱国际斗争经验不断提高，全社会形成了良好的反洗钱工作氛围。

二、做好新时代反洗钱工作需要处理好的若干问题

反洗钱工作涉及立法、监管、执法、司法、外交等多个领城以及政府、市场、社会等多类主体，需要处理的关系很多。统筹考虑国内外反洗钱现状和未来发展，当前我们需要正确处理、研究解决以下几个方面的问题。

(一)政策层面

一是反洗钱工作与防范化解金融风险、服务实体经济的关系。习近平总书记指出，“防范化解金融风险是金融工作的根本性任务，要做到管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”，要“使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内”。习近平总书记强调，“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措”。做好反洗钱工作有利于防范化解金融风险、服务实体经济。反洗钱工作通过构建金融系统预防体系、穿透监测异常资金流动、提高市场主体透明度、打击违法资金活动等，对防范化解金融凤险发挥着重要作用。特别是国际反洗钱领城“灰名单”“黑名单”涉及金融制裁，金融机构过度执行导致“去风险化”、抑制金融普惠等风险问题，对做好反洗钱工作提出了更高要求。做好反洗钱工作意味着持续的财务、人力、技术等资源的投入，全球范围内反洗钱合规成本投入巨大，在经济承压甚至下行的阶段，甚至出现对反洗钱工作的质疑。但是，洗钱往往把资金、资源挤出正规经济体系，对实体经济冲击和影响更大。历史和全球经验表明，没有任何国家能在洗钱活动泛滥、大量经济活动游离于正规经济体系之外的情况下，依然能够实现真正意义上的、高质量的现代化。

二是国内反洗钱需要与国际标准达标的关系。当前，我国反洗钱制度体系建设正从过往“摸着石头过河”、对国际标准“亦步亦趋”的工作模式，向基于国内工作经验和主动引领国际标准发展的方向转变。汲取好的经验，建立符合国际标准的制度体系，达到反洗钱国际评估要求，是我们的国际义务，也是必须守住的底线；另一方面，立足中国国情，反洗钱制度体系符合国内实际，则是坚持反洗钱工作政治性、人民性的根本要求。处理好国内反洗钱需要与国际标准达标的关系，把国际标准与中国具体实际相结合，既要遵循国际惯例，更要坚持国内优先，“做好自己的事情”“打铁还需要自身硬”，特别是在涉及我国核心利益和安全发展的关键问题时。在履行国际通行反洗钱标准的同时，应当自信地走中国特色金融发展之路，积极向国际反洗钱领域讲好“中国故事”，提供“中国方案”，贡献“中国智慧”。

三是反洗钱行政主管部门监管与行业主管部门监管的关系。按照现行法律规定和管理体制，人民银行作为反洗钱行政主管部门，负责全国的反洗钱监督管理工作，国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行一定的反洗钱监督管理职责。这一模式是基于中国情的现实选择，对推动反洗钱工作“从无到有”“从弱到强”发挥了积极作用。同时，伴随洗钱行为跨行业渗透以及反洗钱工作的推进。这个模式下功能监管、行为监管不足，监管机构间权责归属和协调合作等方面的问题凸显出来，在一定程度上造成监管交叉、监管空白和监管套利。因此，有必要正确处理好反洗钱行政主管部门监管与行业主管部门监管的关系，进一步完善监管制度机制，加强监管协调，遵循“实质重于形式”“同样业务同样监管”原则，依法将各类金融活动全部纳入反洗钱监管，将开展特定业务的特定非金融机构全部纳入反洗钱监管，坚决不留监管空白，防止监管套利，提高监管效率和有效性。

(二)工作层面

一是洗钱风险评估与执法检查的关系。洗钱凤险评估与反洗钱执法检查是人民银行依法开展反洗钱监管的两项主要手段。根据国际经验，洗钱风险评估是风险为本监管的重要前提，而执法检查是对风险评估结论的验证，进一步加强监管威慑和警示，督促义务机构增强反洗钱工作意识和能力。两者均是反洗钱监管的重要方面，不可替代。要发挥好风险评估在洗钱风险管理方面的基础作用，实施以监管评估结果为基础的、有所区别的反洗钱监管措施，对高风险机构采取更高强度、更高频率的监管措施，对低风险机构适当降低监管强度和监管频率，实际上为义务机构真正做好洗钱风险管理提供切实有效的监管激励。同时，要聚焦高风险和新业务领域，进一步加强和规范执法检查，提升监管科技水平，通过强化执法检查继续传递“严监管”信号，并督促机构做好检查发现问题的系统性整改。

二是金融机构反洗钱与特定非金融机构反洗钱的关系。根据最新国家洗钱风险评估的初步结论，当前金融机构面临的洗钱风险仍然较高，同时洗钱活动利用律师、会计师、典当拍卖等非金融行业的风险也不断显现，呈现洗钱风险向非金融领域转移的趋势。近期，FATF对反洗钱国际标准进行修订，在下一轮国际评估中，金融行业和特定非金融行业将分开评估，即与金融行业反洗钱一样，特定非金融行业反洗钱有效性将成为国家整体反洗钱工作11项“直接目标”中的一项， 特定非金融行业反洗钱监管和洗钱预防措施有效性对评估结果的影响将更为重要。因此，要在继续做好金融业反洗钱的基础上，按照国家洗钱风险评估结论、结合国际标准要求，积极推进特定非金融行业反洗钱制度建设，并会同有关行业主管部门做好后续监管，为经济高质量发展保驾护航。

三是反洗钱监测调查与洗钱刑事打击的关系。对涉嫌洗钱的可疑交易活动开展反洗钱监测、调查和分析，是对洗钱活动进行事前预防、事中管控的重要手段，也是后续开展刑事打击的基础。对洗钱活动开展刑事打击，是对洗钱活动进行事后惩戒的重要手段，其成效特别是洗钱罪的判决数量，是对包括反洗钱监管、监测、调查在内的反洗钱工作体系有效性的直接印证；对洗钱刑事打击情况的梳理分析也能够反哺、促进反洗钱监测和调查工作，提高反洗钱监测和调查的针对性。因此，要进一步提升义务机构和人民银行反洗钱监测能力与水平，不断提高可疑交易报告的质量、移送线索的成案率，完善可疑报告和线索移送反馈机制，形成与公检法部门的工作合力，做好信息共享和行刑衔接，做到反洗钱监测调查与洗钱刑事打击的密切配合、相互促进，以扎实的数据充分彰显我国打击洗钱犯罪的成绩。

三、大力提高新时代反洗钱工作质量的若干建议

在向第二个百年奋斗目标迈进、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的征程中，面对“两个大局”的深刻变化，反洗钱工作要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻把握“国之大者”对反洗钱工作的要求，坚决贯彻落实党中央、国务院重大部署决策，坚持服务于国家安全和社会稳定，坚持人民立场、坚持前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，坚持走中国特色金融发展之路，大力提高反洗钱工作质量。

一是做好反洗钱工作顶层设计。科学决策需要战略眼光、全局视野，要跳出反洗钱工作本身、从更高站位、更大格局来谋划推进反洗钱工作，更好地融入国家战略大局。要进一步提高政治站位，贯彻总体国家安全观，积极发挥反洗钱对推进国家治理体系和治理能力现代化、推进国家安全体系和能力现代化的重要作用。居安思危、未雨绸缪，积极应对新征程上的新挑战、新考验，定期开展国家洗钱风险评估，准确把握洗钱风险形势；深入研究反洗钱发展重大问题，结合国家洗钱风险评估结论制定科学务实的国家反洗钱战略，规划和构建反洗钱的新发展格局。

二是夯实反洗钱法律制度基础。统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。要基于我国基本国情，结合国际标准，加快推进反洗钱法修订，并做好与反有组织犯罪法、反电信网络骗法等法律的衔接。围绕反洗钱法修订，提前规划配套规章制度，建立健全协调统一、系统缜密的反洗钱法律制度体系。针对当前国际上普遍关注的，同时也是现有反洗钱制度体系仍存在的特定非金融机构、受益所有人、数字人民币等领域的空白和短板问题，强化与相关主管部门的沟通协作，加快出台制度规范，补短板、堵漏洞，为新时代反洗钱工作奠定坚实基础。

三是强化反洗钱工作统筹协调。党的领导是实现中华民族伟大复兴的根本保证，必须坚决落实党中央的决策部署，在党中央的坚强领导下统筹各方力量做好反洗钱工作。要在金融委的直接指导下，继续发挥部际联席会议组织、推动全国反洗钱工作的重要作用。根据新形势修订《反洗钱工作部际联席会议制度》，推动反洗钱数据收集整理与跨部门信息共享。进一步落实部门责任，强化统筹协作，细化任务分工，严格落实督办，充分利用自律组织、行业协会、科研团体等资源，不断增强反洗钱工作合力，全面提升反洗钱工作整体有效性。

四是完善现代反洗钱监管。反洗钱是现代金融监管的重要内容，要进一步健全风险为本的反洗钱监管框架，补齐监管短板，严肃监管氛围，进一步提升反洗钱监管针对性和义务机构履职有效性。根据风险和形势变化，进一步完善洗钱风险评估和持续监管工作机制。在法人义务机构洗钱风险监管评估的基础上落实分类监管，“治已病”“更要“治未病”，根据风险评估结果适用不同监管措施，突出风险导向、底线思维，对风险集中行业、机构、领域加强定向监管，精准拆弹，建立“发现问题——督促整改”的持续动态监管机制。加强日常监管与沟通，及时发布履职缺陷和典型问题提示，引导义务机构反洗钱工作由反洗钱部门“独角戏”进一步转变为业务部门、反洗钱部门和内审稽核部门等“大合唱”。推动“互联网+监管”发展，探索利用人工智能、大数据分析等技术手段提升反洗钱监管能力，利用区块链等新技术促进反洗钱信息共享。

五是加大洗钱犯罪打击力度。打击洗钱犯罪与人民群众切身利益密切相关，对犯罪分子具有强烈震慑作用，是反洗钱工作“人民性”的重要体现。要深入推进落实《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划(2022- 2024年)》，压实工作责任，推动源头治理，对洗钱犯罪保持高压态势。由案件查办的实际经验，反哺相关制度机制建设，推动出台办理洗钱刑事案件相关司法解释，落实上游犯罪和洗钱犯罪“一案双查”工作机制，加强情报线索研判和案件会商，强化洗钱类型分析和反洗钱调查协查，提升反洗钱资金监测分析效能，增强反洗钱义务机构洗钱风险防控能力，坚决遏制洗钱及相关犯罪的蔓延势头。在安全、合规的前提下，全面整合反洗钱数据资源，应用智能化技术手段提升监测分析、案件调查协查等场景的工作质效，促进可疑交易报告向案件线索转化。

六是深化反洗钱国际合作。当前，国际形势严峻复杂，世界之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战。随着反洗钱在国际治理中重要性的提升，反洗钱国际交往对保持和提升整体国家实力与国际地位具有越来越重要的意义。要坚持中国特色大国金融外交，推动构建人类命运共同体，坚定维护国际公平正义，倡导践行真正的多边主义，旗帜鲜明地反对一切霸权主义和强权政治。同时主动对标国际反洗钱标准，坚持合规性和有效性“两手抓”，提高反洗钱工作质量，积极迎接下一轮国际评估。 坚持统筹国内国际两个大局，植根中国实际，发扬敢于斗争、善于斗争的精神，深入参与国际治理和规则制定，推动国际反洗钱体系包容、平衡发展。